全面开展“六清”行动 有序推进村社组织换届工作

由于允许单位选区的存在，（中央、省、市等）直属单位选区往往凭借其庞大的职工人数，容易在当地形成特殊利益集团，影响当地选民参政议政、管理本地区事务的民主权利的实现。

[68]不过，这种模式的象征意义远大于现实意义，在实践中极少得到落实。1950年代的治理淮河水灾工程和江西余江县消灭血吸虫病，1960年代的全民备战、全民备荒运动，1970年代全国性的地震群测群防运动，就是该模式的著名实践事例。

[44]委托专政和主权专政，都是临时性、过渡性的。[54]表面上看，格罗斯教授的这种模式划分，立足于西方国家古今所有的非常法律，完整归纳了西方民主国家所有的法律与紧急权力理论模式，但这些模式几乎完全对应于洛贝提出的三种理论框架：惯常模式与绝对主义观点一致，调适模式与相对主义观点一致，例外法模式与自由主义观点一致。除非是为克服危机所绝对必要，不能采取任何专政体制、不得侵犯任何权利、不得改变任何常规程序。[26]Thomas P. Crocker, OvercomingNecessit y: Tortureand the State of Constitutional Culture, 61SMU L. Rev.221，221-223(2008). [27]转引自陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第647页。西班牙、希腊、巴西、巴拿马、荷兰、波兰、阿尔巴尼亚、斯洛文尼亚等国家的宪法明确列举了可以受到紧急权力限制的权利类型。

1999年，依法治国基本方略正式纳入宪法，中国开始了法治国家的建设历程。[33]1861年美国内战爆发以后，林肯总统更是采取了一系列非法行为：封锁南部叛乱城市的港口、在交战地带中止人身保护令状、自行宣布解放黑奴等等。1912年12月16日，我国历史上第一部戒严法正式公布。

这种新模式的含义是：如果在危机面前，政府官员认为超出法律的特权行为是为保护国家所必要的，旨在促进公共利益，并且相关信息完全透露给了公众，那么这一例外行为就是能够得以允许的。[52]Jules Lobel, Emergency Power and the Decline of Liberalism, 98Yale L. J.1385，1387-1399(1989). [53]Oren Gross, Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always be Constitutional？，112Yale L. J.1011，1023(2003). [54]前引[1]，Oren Gross等书，第110页以下。二是主张紧急权力融入法律体系，接受法律的规训。2003年以来，在SARS危机等紧急事件的冲击下，逐渐形成了一个庞大的非常法律体系，以突发事件应对法为代表的紧急权力法律制度，是非常法律体系的主要组成部分。

被赋予权力的官方当局应当为此做好准备，并时刻准备行动。迄今为止，对于紧急权力的监督机制，仅有两种：一是人大常委会对于政府的备案监督和工作监督，[87]二是上级政府对于下级政府的监督。

[75]黄俊杰：《国家紧急权之历史经验》，台湾传文文化事业有限公司1997年版，第58页以下。当紧急事件来临时，常态法律不必做任何变动。在所有立宪国家中，除美国、日本和比利时等极少数国家的宪法缺乏紧急权力规范以外，其他国家的宪法都规定了紧急状态或紧急权力制度。[59]三是权力趋向集中于中央政府。

例如，很多宪法、单行法都规定采取必要的措施应对紧急事件。这种实质上的重复或许表明：绝对主义/惯常模式、相对主义/调适模式、自由主义/例外法模式的划分，已成为西方民主国家法律与紧急权力关系模式较为普遍的类型标准，而影响巨大的宪法专政理论，已被相对主义/调适模式所吸收。特权是免责的：这种权力，当它为社会的福利并符合于政府所受的委托和它的目的而被运用时，便是真正的特权，绝对不会受到质难。荷兰、葡萄牙、西班牙以及1990年以后的东欧国家、多数拉美国家的宪法，规定了两种或两种以上的例外状态，明确限定紧急权力的运行空间。

迄今为止，关于战争、自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件的治理，已经形成由各类法律、行政法规和地方性法规等组成的较为完整的成文法律体系。二是权力趋向集中于行政机构。

同时，党的领导、民主集中制等根本原则在建国之初就得到了确立。[1]由于紧急事件的特殊性，紧急权力经常脱离明确细致的法律规范，以改变常规体制、悬置法律执行、中止某些权利保障等方式灵活运行。

[83]相比于法律法规，应急预案具有如下几个特征：一是制定主体的普遍性，法律法规的制定权集中于国家机构和省、较大的市等处于高级权力位阶上的国家机构，应急预案的制定权却分散在各个单位。4.调适模式、惯常模式和例外法模式理论 2003年，美国明尼苏达大学法学院教授欧仁·格罗斯，在充分研究西方古今非常法律及其理论的基础上，把危机时期的法律归纳为三种模式：调适模式、惯常模式和例外法模式。这些法律法规授予了各级政府和军队、武装警察部队大量的紧急权力，为其应对各种紧急事件提供了充分的法律依据。[42]委托专政的原型是古罗马的独裁官制度。[8]独裁官由元老院在两位执政官中挑选一人任命产生。紧急权力完全由国会控制。

[58]9·11恐怖袭击发生之后， 2001年11月，美国总统布什发布一项行政命令，授权特殊的军事委员会，对那些非美国公民的战争和恐怖事件嫌疑人进行军法审判，而非适用普通的刑事审判程序。80年代以后，改革开放使得中国焕然一新，而我国台湾地区的政治体制也发生了深刻的变化。

2003年底，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，承担我国突发公共事件应急预案的编制工作，以及应急体制、机制和法制的建设工作。二战期间，英国议会制定了三部紧急权力法案和377部防卫规章。

例如，意大利宪法授权政府针对特别有必要而且紧急的情况，制定法令。[10]Iustitium的原初意义是指法的悬置或中止。

[13]前引[3]，陈新民书，第471页。在现代社会，紧急权力法律似乎更是一个内在矛盾的悖论式组合。五、中国紧急权力法律制度的未来发展 综上所述，除惯常模式以外，其他四种紧急权力模式在我国都出现过。我国这方面的法律法规严重缺乏。

1934年南京国民政府制定了新的戒严法，并于1948年和1949年予以两次修正。这类学说直接导致无政府或暴政，作为其理论基础的‘必要是错误的。

[60] 紧急权力虽然能产生上述三种效果，但必须受到严格的控制，服务于民主法治原则的最高目的。它的意志永远合法，它本身便是法律。

早在中世纪，就流传着一个著名的法律格言：必要之事无须法律。[58][意]罗伯特·隆波里等著：《意大利法概要》，薛军译，中国法制出版社2007年版，第15页。

[6]这种紧急权力是否由法律所设立，已经无法考证，权威研究认为该权力是基于实践需要逐渐形成的。治理对象扩散到经济、社会和自然环境等各个领域。政治动员模式下的紧急权力法律，往往只是以法律的形式确认已有的动员体制而已。摘要:  紧急权力法律制度是一种内在矛盾的组合，其古代形态是古罗马专政制度和中止一般执法活动制度，近代形态主要是戒严法和围困状态法，现代则以紧急状态和紧急权力的规范形式兴盛于全球。

[20]德国战败后，新成立的魏玛共和国于1919年颁行宪法，其第48条建立了总统紧急权力制度，并被频繁地使用：从1919年到1932年，除1925至1929年间曾有过短暂中止以外，该条被用以宣告紧急状态和发布紧急命令达250次之多。1911年至1949年，中华民国长期处在战争、分裂和动乱的状态中。

参见[意]朱塞佩·格罗索：《罗马法史》，黄风译，中国政法大学出版社2009年版，第36页以下。SARS危机之后，应急预案在各个危机治理领域得到推广，发展速度极其惊人：预案的制定始于2004年，2010年全国已制定240多万件应急预案。

[22]Adam Mizock, The Legality of the Fifty-Two Year State of Emergency in Israel, 7U. C. Davis J. Intl L.Poly 223，227. [23]Harold Relyea, A Brief History of Emergency Powers in the United States, a Working Paper Prepared for the SpecialCommittee on National Emergencies and Delegated Emergency Powers, the United States Senate, Washington, U. S.Govt. Print. Off.，1974，foreword, ⅴ. [24]前引[11]，Giorgio Agamben书，第24页。在20世纪以前，这种模式广为盛行，在美国表现得尤其明显。